(Article paru dans Les Echos le 17 septembre)
Le premier serait d'ignorer le présent et la nécessaire réduction des déficits. Le second serait d'insulter l'avenir, en limitant le débat à plus ou moins de moyens et en ignorant les impératifs qui s'imposeront au cours du prochain mandat, une fois l'équilibre des finances rétabli.
Car l'analyse des cycles de la réforme publique montre des tendances claires. Sur les cinquante dernières années, le premier de ces cycles est une phase de développement, qui fait passer la dépense publique de 35 % du PIB en 1960 à 42 % en 1975. Il s'agit alors d'accompagner le développement du pays, en construisant de grands services publics comme celui de l'emploi, en élargissant l'accès à ces services (comme pour l'enseignement supérieur) et en accompagnant l'activité des entreprises. Une croissance forte et une hausse régulière des prélèvements ont permis de mener cette phase sans gros effort de gestion.
Le choc pétrolier entame un cycle de dérapage budgétaire. Les dépenses publiques atteignent 55 % du PIB en 1995, alors que celle des recettes subit une croissance économique réduite. Les tentatives de relance économique font gagner quelques points d'activité à court terme, mais augmentent en contrepartie la dépense et les déficits publics. La dette progresse, tout en restant soutenable et sans devenir un réel enjeu de débat.
Après 1995, l'adoption du Pacte de stabilité et de croissance et la surveillance des critères de Maastricht donnent une dimension politique nouvelle à la maîtrise des dépenses, conduisant les gouvernements successifs à tenter de maîtriser les taux de prélèvement et de dette. Avec des premiers résultats : des services d'accompagnement des réformes, des services comme la DGME ou l'Anap ont été créés et la LOLF a démontré la possibilité d'un consensus non partisan sur ces sujets. Les dépenses de l'Etat diminuent depuis dix ans et l'objectif de dépenses de santé a été respecté en 2010. Mais cette tâche n'est pas achevée pour les dépenses locales (+ 1,8 point de PIB de 1998 à 2008) ou sociales (+ 0,8 point). La crise a enfin rendu ces efforts peu lisibles, l'effondrement des recettes effaçant les économies réalisées. Elle véhicule également une vision de court terme.
A rebours d'une crise qui pousse vers le court terme, tant il est urgent de donner des gages aux marchés sans lesquels notre pays ne peut plus payer ses dépenses courantes, le cycle suivant sera très probablement celui de la valeur du service public. Dans un cadre financier contraint par construction, les efforts de gestion s'orienteront vers deux questions : celle de la focalisation (compte tenu de moyens contraints, sur quels services concentrer les moyens et l'attention publics ?) et celle de l'évaluation (quelle est la valeur des services pour les usagers et comment l'améliorer ?). Certes, des prémices ont vu le jour sur l'évaluation, nationales avec la mission d'évaluation des politiques publiques ou mondiales avec l'évaluation Pisa sur l'éducation. Mais elles comptent encore peu dans la décision publique. L'évolution des missions a certes été abordée via les externalisations de la Défense ou l'extension des droits fondamentaux à l'accès Internet lors du jugement du Conseil constitutionnel relatif à l'Hadopi. Mais il manque une réflexion d'ensemble sur l'adaptation des services publics à l'évolution des besoins du public et aux possibilités offertes par la technologie.
Le prochain quinquennat marquera une transition entre ce cycle et le cycle actuel. Les projets qui le préparent devront donc passer deux tests. Le premier sera le test du réalisme : proposent-ils des moyens crédibles de réduire la dette publique ? Le second sera le test de la vision : quelles sont les réformes proposées pour améliorer la performance des grands services publics - éducation, santé, emploi ? Et la réponse ne pourra se limiter à mettre plus de moyens : il faudra préciser quels objectifs vont être améliorés et comment.
Car si les efforts pour rétablir l'équilibre des comptes publics resteront nécessaires, il faudra se défier des deux façons de parvenir à la faillite : à court terme en ignorant les comptes, à long terme en négligeant la valeur.
Le premier serait d'ignorer le présent et la nécessaire réduction des déficits. Le second serait d'insulter l'avenir, en limitant le débat à plus ou moins de moyens et en ignorant les impératifs qui s'imposeront au cours du prochain mandat, une fois l'équilibre des finances rétabli.
Car l'analyse des cycles de la réforme publique montre des tendances claires. Sur les cinquante dernières années, le premier de ces cycles est une phase de développement, qui fait passer la dépense publique de 35 % du PIB en 1960 à 42 % en 1975. Il s'agit alors d'accompagner le développement du pays, en construisant de grands services publics comme celui de l'emploi, en élargissant l'accès à ces services (comme pour l'enseignement supérieur) et en accompagnant l'activité des entreprises. Une croissance forte et une hausse régulière des prélèvements ont permis de mener cette phase sans gros effort de gestion.
Le choc pétrolier entame un cycle de dérapage budgétaire. Les dépenses publiques atteignent 55 % du PIB en 1995, alors que celle des recettes subit une croissance économique réduite. Les tentatives de relance économique font gagner quelques points d'activité à court terme, mais augmentent en contrepartie la dépense et les déficits publics. La dette progresse, tout en restant soutenable et sans devenir un réel enjeu de débat.
Après 1995, l'adoption du Pacte de stabilité et de croissance et la surveillance des critères de Maastricht donnent une dimension politique nouvelle à la maîtrise des dépenses, conduisant les gouvernements successifs à tenter de maîtriser les taux de prélèvement et de dette. Avec des premiers résultats : des services d'accompagnement des réformes, des services comme la DGME ou l'Anap ont été créés et la LOLF a démontré la possibilité d'un consensus non partisan sur ces sujets. Les dépenses de l'Etat diminuent depuis dix ans et l'objectif de dépenses de santé a été respecté en 2010. Mais cette tâche n'est pas achevée pour les dépenses locales (+ 1,8 point de PIB de 1998 à 2008) ou sociales (+ 0,8 point). La crise a enfin rendu ces efforts peu lisibles, l'effondrement des recettes effaçant les économies réalisées. Elle véhicule également une vision de court terme.
A rebours d'une crise qui pousse vers le court terme, tant il est urgent de donner des gages aux marchés sans lesquels notre pays ne peut plus payer ses dépenses courantes, le cycle suivant sera très probablement celui de la valeur du service public. Dans un cadre financier contraint par construction, les efforts de gestion s'orienteront vers deux questions : celle de la focalisation (compte tenu de moyens contraints, sur quels services concentrer les moyens et l'attention publics ?) et celle de l'évaluation (quelle est la valeur des services pour les usagers et comment l'améliorer ?). Certes, des prémices ont vu le jour sur l'évaluation, nationales avec la mission d'évaluation des politiques publiques ou mondiales avec l'évaluation Pisa sur l'éducation. Mais elles comptent encore peu dans la décision publique. L'évolution des missions a certes été abordée via les externalisations de la Défense ou l'extension des droits fondamentaux à l'accès Internet lors du jugement du Conseil constitutionnel relatif à l'Hadopi. Mais il manque une réflexion d'ensemble sur l'adaptation des services publics à l'évolution des besoins du public et aux possibilités offertes par la technologie.
Le prochain quinquennat marquera une transition entre ce cycle et le cycle actuel. Les projets qui le préparent devront donc passer deux tests. Le premier sera le test du réalisme : proposent-ils des moyens crédibles de réduire la dette publique ? Le second sera le test de la vision : quelles sont les réformes proposées pour améliorer la performance des grands services publics - éducation, santé, emploi ? Et la réponse ne pourra se limiter à mettre plus de moyens : il faudra préciser quels objectifs vont être améliorés et comment.
Car si les efforts pour rétablir l'équilibre des comptes publics resteront nécessaires, il faudra se défier des deux façons de parvenir à la faillite : à court terme en ignorant les comptes, à long terme en négligeant la valeur.
